超期羁押问题的法律分析

作者：陈瑞华  主题类号：D415/诉讼法学、司法制度

【 文献号 】1-1531
【原文出处】人民检察
【原刊地名】京
【原刊期号】200009
【原刊页号】4～8
【分 类 号】D415
【分 类 名】诉讼法学、司法制度
【复印期号】200012
【 标 题 】超期羁押问题的法律分析
【 作 者 】陈瑞华
【作者简介】陈瑞华 北京大学法学院
　　【编 者 按】超期羁押是长期困扰我国司法实践的一个老问题，为了寻求解决这一问题的方案，许多司法工作者和学者对出现超期羁押的原因进行了认真的探讨，这些探讨多是围绕执法人员的素质，司法工作者或从权力制约的角度进行的。青年诉讼法学者、本文作者陈瑞华副教授则从另一个角度，即结合我国羁押控制制度的实际情况，对这一制度设计的缺陷作了深入的分析和研究。他提出，我国刑事诉讼法没有将刑事拘留、逮捕与羁押实行严格的分离，正是这种制度设计上的致命缺陷，导致了羁押在适用上严重的任意性和随机性。他的观点对于我们分析和解决超期羁押问题提供了一条新的思路。
　　【 正 文 】
　　一、问题的提出
　　近年来，公安机关和检察机关对犯罪嫌疑人、被告人超期羁押的现象引起了社会各界的广泛关注。所谓超期羁押，其实质是有关机构超出法定的期间，对嫌疑人、被告人的人身自由作出了限制。在程序法中，期间是警察、检察官和法官实施诉讼行为、作出诉讼决定时所要遵守的必要规则，它与实体条件、步骤、举证责任、法律后果等一样，都是法律程序规则体系的重要组成部分。羁押超出法定期间，意味着有关机构违反了法律规定的程序。
　　1998年初，最高人民检察院针对办案中超期羁押犯罪嫌疑人问题比较突出的现象，曾发出通知，要求各级检察机关提高执行刑事诉讼法关于羁押期限规定的自觉性，将清理和纠正超期羁押作为教育整顿的一项重要内容。近一段时间以来，超期羁押问题还引起全国人大的重视，被作为各级人大“执法大检查”的重要内容。目前，笔者难以掌握中国超期羁押的具体情况，因为这方面的全面调查非常困难，而有关的官方司法统计数字又较为少见，且不准确。不过，根据各种新闻媒介所作的报道，超期羁押的现象已经达到相当普遍的地步。那么，超期羁押现象为什么会久盛不绝？首先让我们看看下面这个案例。
　　1997年1月31日，河北省涉县龙虎乡北郭口村发生了一起爆炸杀人案，该村村民张连书的儿子被炸致死。次日，涉县公安局认为村民姚成功涉嫌此案，遂将其监视居住。2月5日，姚成功被押送涉县公安局看守所，先是行政拘留15天，后又刑事拘留2天，然后于2月22日被送往涉县水泥厂监视居住。同年3月12日，涉县公安局又一次将姚成功刑事拘留，并于3月19日经涉县检察院批准，对其进行逮捕。因此案证据不足，涉县检察院先后于1997年8月和12月，两次将案卷退回公安局补充侦查。
　　鉴于补充侦查期间羁押已经超过法定的期限，犯罪嫌疑人的家属多次请求涉县公安局变更强制措施，均遭无理拒绝。无奈，家属只好向其他部门申诉，但得到的回答是：要找还得找公安局。犯罪嫌疑人聘请的律师向涉县公安局提出取保候审的申请，但涉县公安局的答复是：不批准取保候审。公安局也没有就此说明理由。于是，姚成功一直被羁押在公安局看守所里。1998年8月21日，邯郸市中级人民法院在涉县法庭第一次公开审理此案，并进行了法庭调查和法庭辩论等各项庭审程序，但没有作出判决。此后的一年多时间里，姚成功仍然被羁押在公安局看守所。1999年9月14日，姚成功死于涉县公安局看守所。河北省高级人民法院出具的鉴定结论是：姚成功系“冠心病猝死”。2000年2月27日，邯郸市中级人民法院裁定：此案终止审理。（注：关于此案的详细情况，参见常保国《生命不能随超期羁押》载《工人日报》2000年4月13日第7版。）
　　应当说，这一案件如果不是因为姚成功“猝死”在公安局看守所，对他的羁押很可能会继续下去。从行政拘留一直到死亡，姚成功一共被羁押了2年7个月。笔者注意到、嫌疑人、被告人羁押期间的延长随着办案期间的延长而相应地延长，这在本案中体现得尤为明显；除了逮捕需要检察机关的批准以外，其他诸如行政拘留、刑事拘留、逮捕后羁押期间的延长等事项，基本上由公安机关自行决定；嫌疑人、被告人的近亲属及其聘请的律师反复向公安局请求变更强制措施，但都遭到拒绝，而向其他部门的申诉甚至上访也都以失败而告终。这一案件之所以引人注目，不仅仅因为被告人姚成功死在公安局看守所里，还因为它暴露了我国刑事羁押制度中诸多的问题和缺陷。
　　二、现行羁押控制制度
　　现行刑事诉讼法对羁押问题的规定主要体现在刑事拘留、逮捕以及逮捕后羁押的延长等程序方面。按照这一法律，刑事拘留和逮捕是引发嫌疑人、被告人受到羁押的两种法定方式。对于拘留，法律要求公安机关在拘留后的3日内，提请检察机关审查批准逮捕。特殊情况下，提请批准逮捕的时间可以延长4天。但对于“流窜作案”、“多次作案”、“结伙作案”的“重大嫌疑分子”，提请审查批准的时间可以延长到30日。检察机关接到公安机关提请审查批准逮捕的申请后，应在7日内作出批准或者不批准逮捕的决定。据此，公安机关一旦将犯罪嫌疑人予以刑事拘留，就有权将其连续羁押14日甚至37日！值得注意的是，一些公安机关在刑事拘留实践中，突破法律所要求的特殊拘留的限制，而将任一犯罪嫌疑人都羁押到37日！37日已经实际成为公安机关刑事拘留所引发的必然羁押期间。考虑到刑事拘留是公安机关针对重大犯罪嫌疑人或者现行犯采取的紧急性强制措施，它完全由公安机关自行发布授权的令状，自行决定羁押的期间（在法定幅度内），并自行执行拘留，自行羁押在公安机关辖下的看守所里，因此，37日的刑事拘留期间，堪称世界之最！
　　如果说刑事拘留不过是为逮捕作准备的话，那么，逮捕则为中国最严厉的刑事强制措施。这一方面是因为，逮捕往往被普遍视为定罪判刑的前奏，实践中盛行的所谓“公开逮捕大会”也经常是“公开宣判大会”的预演。另一方面，逮捕一旦得到批准，就意味着嫌疑人将要受到较长时间的羁押，并导致无数次的羁押延长。根据刑事诉讼法的规定，逮捕后的羁押期间一般不得超过2个月。这是法律规定由逮捕本身所带来的最长羁押期间。但是，逮捕后羁押期间的延长却有各种各样的途径：
　　案情复杂、期限届满不能终结的案件，可以延长羁押1个月，但要由上一级检察院批准；
　　涉及交通不便、犯罪集团、流窜作案以及犯罪涉及面广、取证困难的重大复杂案件，可以延长羁押2个月，但要由省一级检察院批准；
　　上述四种重大复杂案件中的嫌疑人可能被判处10年有期徒刑以上刑罚的，可以延长羁押2个月，但要经省一级检察院批准；
　　在侦查期间，发现嫌疑人另有重要罪行的，自发现之日起重新计算羁押期间，已经完成的羁押期间忽略不计；
　　犯罪嫌疑人不讲真实姓名、住址，身份不明的，羁押期间自查清其身份之日起计算；
　　因为特殊原因，在较长时间里不宜交付审判的特别重大复杂案件，由最高人民检察院报请全国人大常委会批准延长羁押期间，不受法定羁押期间的限制……
　　以上是侦查阶段羁押期间延长的几种主要情形。但在司法实践中，公安机关还有权将其行使的行政处罚措施作为刑事强制措施使用，以弥补侦查期间的不足，保证调查取证尤其是获取有罪供述的需要。例如，公安机关可以对一些嫌疑人采取劳动教养、收容教育等手段，使其不计算在正式刑事羁押期间之内。在姚成功案件中，公安机关就对作为杀人嫌疑人的姚成功两次采用行政拘留措施。在中国的刑事司法实践中，犯罪嫌疑人只要被批准逮捕，公安机关几乎普遍有着这样一种心理倾向：对嫌疑人的羁押与侦查永远相伴，羁押期间实际与办案期间完全合而为一，方能达到控制犯罪嫌疑人、获取供述、侦查破案的目的。
　　对于检察机关自行侦查的案件，羁押期间的计算与公安机关侦查的案件有明显的不同。检察机关一旦对某一犯罪嫌疑人采取了刑事拘留措施，就可以将其持续羁押14日，然后决定逮捕或者其他强制措施。逮捕后羁押期间原则上为2个月，但此后的羁押期间的延长却完全由检察机关根据侦查的需要自行决定。如果说在公安机关侦查的案件中，一些延长羁押的决定还要由检察机关作出的话，那么检察机关自行侦查的案件则完全由其自行决定羁押的延长问题。这就带来了一个危险：检察机关很可能出于侦查破案的需要，任意地延长羁押期间，因为它对羁押期间的延长无需取得任何其他机构的批准。司法实践中检察机关与公安机关的超期羁押情况“平分秋色”、“不分伯仲”的现实，表明超期羁押绝不仅仅是公安机关侦查活动特有的现象，而成为所有侦查活动中普遍存在的问题。
　　对于检察机关的审查起诉活动，刑事诉讼法除了规定审查起诉期间最长不超过1个半月以外，并没有对嫌疑人的羁押期间作出任何明确的规定。与侦查阶段一样，犯罪嫌疑人的近亲属、聘请的律师如果请求变更强制措施，解除嫌疑人所受的羁押措施，只能向侦查机关、审查起诉机关提出申请。决定是否继续羁押的权力始终掌握在负责审查起诉的检察机关手里。一般情况下，对犯罪嫌疑人的羁押一直会持续到审查起诉结束之时。审查起诉阶段的羁押期间显然与审查起诉本身的持续时间基本上合而为一。不仅如此，刑事诉讼法还规定了中国特有的补充侦查制度。这种补充侦查通常发生在公安机关侦查的案件事实不清、证据不足或者有严重漏罪等方面的情况之下。遇此情况，检察机关可以自行补充侦查，也可以退回公安机关补充侦查。补充侦查以两次为限，每次持续的时间不得超过1个月。根据中国的司法惯例，补充侦查期间犯罪嫌疑人的羁押期间相应地得到延长。这样，如果补充侦查的次数被用尽的话，嫌疑人又要多受到2个月的羁押。
与审查起诉阶段一样，第一审、第二审、死刑复核以及再审等各种审判程序在刑事诉讼法中都只有诉讼期间的规定，而没有被告人羁押期间的明确限制。例如，第一审程序一般为1个半月，最长不得超过2个半月；第二审法院审理上诉、抗诉案件，一般为1个半月，最长不得超过2个半月；法院按照审判监督程序重新审判的案件，应当在决定再审之日起3个月内审结，最长不得超过6个月，等等。这些期间所限制的只是法院审结案件的最长期限，而对被告人的羁押问题并不直接产生法律效力。但根据中国的刑事司法实践，被告人所受的羁押期间与法院审判案件的期间基本上又是合而为一的。换言之，在法院审理案件期间，被告人自动地受到持续的羁押、而无需专门的审批程序。甚至在法院因为案情复杂或者诉讼拖延而长时间休庭的情况下，被告人也要一直被关押在看守所里，而难以获得变更强制措施的机会。原因很简单，审判阶段被告人有关变更强制措施的申请也只能向负责审判的法院提出，而负责审判的法院作为“公检法三机关”办案流水线上的第三道工序的负责者，当然愿意将被告人继续控制起来，以便取得打击犯罪这一“战役”的最后胜利。因此毫不奇怪，本文所举案例中的姚成功，在法院第一次开庭后长达1年多的休庭期间里，一直被关押在看守所，而无法获得变更强制措施的机会。
　　三、超期羁押的立法成因
　　根据上述就刑事羁押制度所作的分析，笔者以为，超期羁押的出现和盛行固然有一系列的社会、文化传统方面的因素，但更有制度上的原因。正是这种不乏缺陷的强制措施制度造就了超期羁押现象，并促使超期羁押问题愈发严重，甚至达到失控的程度。那么，这种强制措施制度究竟存在哪些缺陷，以至于引发了严重的超期羁押问题呢？
　　第一，正如笔者前面所分析的那样，中国的刑事诉讼法没有将羁押期间与诉讼期间进行严格的分离，致使羁押期间严重地依附于诉讼期间或者办案期间，使得羁押期间的延长完全服务于侦查破案、审查起诉甚至审判的需要。事实上，作为一部以保障嫌疑人、被告人甚至被害人基本权益和自由为基本使命的官员权力控制法，刑事诉讼法所应明确限制的主要是羁押期间，而不是诉讼期间，尤其不能是侦查期间。“无权利则无诉讼”，“无权利则无程序”。只有在人的权益面临威胁、限制和剥夺的场合，诉讼程序的建立才具有正当性，程序正义的强调也才具有合理性。在笔者看来，诸如侦查、审查起诉、审判等诉讼活动的进行，固然理应有期间的限制，但也不应过于机械和僵化。这是因为，犯罪有轻重之分，刑事案件也有繁简之别，要求所有刑事案件都按照同一侦查期间得到侦破、审查起诉结束甚至审判完成，这是不切实际的。为了维护程序正义并尽可能地不枉不纵，法律应当容许一些特别重大复杂的案件在较长时间里进行侦查甚至审判活动，而无需明确诉讼期间。但是，无论案件的侦破、审判需要多长的时间，对犯罪嫌疑人、被告人的羁押期间却不可能无限期地延长下去，不能使嫌疑人、被告人因诉讼期间的延长而过多的牺牲。如果说，诉讼期间的延长所导致的诉讼拖延，已经使嫌疑人，被告人遭受了较长时间的讼累，其前途和命运一直处于不确定甚至待判定的状态，这已经使其受到不公正的对待，那么，羁押期间的相应延长则会使嫌疑人、被告人承受更大程度上的非正义。因此，笔者主张刑事诉讼法应当对羁押期间作出明确的限制，而对侦查、审查起诉、一审、二审、再审等诉讼程序的期间，则尽可能不作出明确的规定，或者作出富有弹性的规定。
　　第二，在中国的审前羁押制度中，不存在由中立司法机构主持进行的司法审查机制，致使羁押的授权、审查和救济几乎完全变成一种行政行为，而丧失了司法诉讼行为的基本品质。我们可以看到，在公安机关负责侦查的案件中，除了逮捕以及逮捕后羁押期间的部分延长需要报请检察机关加以审查批准以外，刑事拘留后的羁押期间以及对那些被发现犯有新罪或者身份不明的嫌疑人的羁押期间的确定和延长等，则几乎完全由公安机关自行决定、自行执行，不受任何司法机构的有效审查。如果说公安机关因嫌疑人涉嫌犯有一罪而报请检察机关批准逮捕，这还意味着有司法机构加以审查的话，那么嫌疑人因涉嫌犯有新罪或者漏罪而被公安机关自行决定“重新计算羁押期间”，这实际就意味着公安机关对新罪或漏罪拥有逮捕的决定权。而在检察机关自行侦查的案件中，司法机构的审查已经完全名存实亡，因为检察机关本身既是侦查机关，又是审查批捕部门，对羁押期间的确定和延长不可避免地服务于侦查破案的需要，而不可能遵从所谓“法律监督”的内在要求。另一方面，如果说在刑事拘留、逮捕、逮捕后羁押期间的延长问题上，并不存在中立司法机构的授权和审查的话，那么认为自己遭受非法或无理羁押的嫌疑人、被告人，能否获得中立司法机构的救济呢？答案是否定的。这是因为，无论是犯罪嫌疑人还是被告人，要获得变更强制措施、解除羁押的结局，只能求助于负责侦查、审查起诉的检警机构，而不能向法院或专门的法官那里寻求司法救济。这就使公民个人人身自由的救济基本上局限于行政途径，而难以纳入司法领域之中，由于在申请救济时无法得到中立第三方的听审，犯罪嫌疑人、被告人在遭受长时间的无理羁押面前，基本上无处“伸冤”，而只能被迫进行更为艰难的“上访”，使得法律问题不可避免地演变为社会问题甚至政治问题。显然，在进行司法改革的过程中，如何确保那些遭受超期羁押或者非法羁押的嫌疑人、被告人，获得有效的诉诸司法救济——也就是获得行使诉权的机会，这将是一个极为紧迫的制度设计课题。
　　第三，中国的羁押制度没有贯彻“成比例”或者“相适应”的原则。在刑事实体法中，罪刑相适应是一项极为重要的基本原则，它体现着刑法的正义性。既然犯有多大的罪行，就应判处与该罪行的严重性相适应、成正比例的刑罚，那么，诉讼过程中采取的强制措施要不要与犯罪嫌疑人所涉嫌实施的罪行的轻重相适应呢？答案应当是肯定的。例如，
　　在法国，受到轻罪（量刑幅度最高不超过5年监禁）指控的被告人，一般不得被羁押4个月以上，但在法定特殊情况下可以延长到6个月至8个月；而受到重罪（量刑幅度5年监禁刑以上）指控的被告人，羁押期间一般为一年以内，但在法定特殊情况下可以延长到两年。
　　在意大利，被告人涉嫌实施的犯罪预计可能判处6年监禁刑的，审前羁押的法定最高期间为2年；而涉嫌犯有可能判处6年以上监禁刑甚至终身监禁刑的，审前羁押的法定最高期间为4年。
　　根据德国刑事诉讼法典的规定，审前羁押一般只适用于那些涉嫌犯有重大犯罪行为的嫌疑人，如果与案件的重大程度和可能的刑罚、矫正及保安处分不相称的，则不允许适用审前羁押（第112条第1款）。同时，对那些只判处6个月以下监禁刑或者180个日额罚金以下的行为，一般不允许因调查真相困难的原因实施审前羁押（第113条第1款）。
　　显然，如果说罪刑相适应原则体现的是刑法上的正义原则的话，那么，刑事诉讼法上有关强制措施问题上的“相适应”或“成比例”原则所体现的则是程序正义的基本理念。因为根据无罪推定原则，犯罪嫌疑人、被告人在诉讼过程中处于法律上无罪的地位，并享有一系列足以与国家迫诉机构进行理性对抗的程序保障。为防止其诉讼地位陷入恶化的境地，追诉机构对其个人人身自由的限制在严厉程度上必须与这种限制的目的存在合理的联系，而不得采取过度的强制措施甚至滥用强制措施。
　　但是，中国刑事诉讼法有关审前羁押的规定却没有体现这一基本原则。例如，不论涉嫌实施的犯罪之轻重，刑事拘留后羁押期间一律为14天或者37天，逮捕后的羁押期间一律为2个月，并且可以持续地延长。在中国的司法实践中，一个可能被判处2年有期徒刑的嫌疑人与一个可能被判处15年甚至无期徒刑的嫌疑人，在审前羁押的期间上可能完全一样。这显然是极不公平的，也不符合强制措施适用上的节制或谦抑原则。
　　第四，中国刑事诉讼法没有将刑事拘留、逮捕与羁押实现严格的分离，而是几乎完全混为一团，导致羁押在适用上出现严重的任意化和随机化。在英美，无论是有证逮捕还是无证逮捕，都不过是一种行为，通常只会带来24小时的羁押状态。而要对嫌疑人实施较长时间的羁押，警察必须在逮捕后24小时以内，将嫌疑人提交中立的法官那里，进行专门的羁押听证程序。届时，在由控辩双方同时参与的法庭上，法官要听取双方就嫌疑人的羁押问题进行的辩论，然后据此作出羁押、保释或者采取其他替代性措施的裁决。显然，这种将逮捕与羁押加以严格分离的做法，使得中立的司法机构能够对审前羁押问题进行一次独立的司法审查，其证明标准也比逮捕要高一些。
　　相比之下，中国的刑事拘留和逮捕一旦获得授权，就意味着警察可以将嫌疑人采取长达14天、37天甚至2个月的持续羁押。换言之，刑事拘留和逮捕不仅仅是一种行为，而且还会直接带来长时间的羁押状态。不仅如此，公安机关作为治安行政机关和刑事侦查机关，同时拥有侦查权和行政处罚权，它可以在羁押期间不足的情况下采取行政拘留、劳动教养等行政手段，使得刑事拘留和逮捕后的羁押期间的延长不受任何外部机构的控制和审查。同时，公安机关对于逮捕后羁押期间的延长，完全可以自行授权并自行实施。公安机关只要从检察机关那里获得逮捕的授权，就可以对犯有其他罪行的嫌疑人自行决定羁押的延长期间，也可以对那些“不讲真实姓名、住址、身份不明的犯罪嫌疑人”任意延长羁押期间。显然，在刑事拘留、逮捕之后羁押期间的延长问题上，公安机关和检察机关都享有极大的自行处置权和决定权。
　　最后，中国的强制措施体系存在致命的缺陷，使得替代羁押的措施为数甚少，且发挥的效力不甚明显。作为羁押的替代性措施，中国的拘传、取保候审、监视居住在适用范围上过于狭窄。拘传一般只适用于那些经两次合法传唤拒不到场的嫌疑人；取保候审和监视居住则一般适用于那些可能判处有期徒刑以下刑罚或者应当逮捕但有合法特殊情况的嫌疑人，而在实践中则经常被用来作为处理那些犯罪证据不足的嫌疑人的手段。这样，只要一个嫌疑人可能被判处有期徒刑以上的刑罚，而又不属于身患重病、怀孕或哺乳自己婴儿的妇女等情况，就极可能会面临遭受刑事拘留或者逮捕的命运。而且，一旦遭到刑事拘留或者逮捕，嫌疑人受到的羁押期间还会随意地延长。