北京市直管公房租赁中承租人变更、拆迁补偿与继承问题研究

（一）

文章出处：中国法院网法治论坛

作者：关智慧律师　　发表日期：2007- 08-21

　　核心提示：本文作者关智慧律师对近几年发生在直管公房租赁中承租人变更、拆迁补偿款的分配与继承等方面的热点以及难点问题进行有益探讨，文中作者的很多观点值得借鉴。

　　前言：

　　近一段时间来，有不少人在网上咨询与公房租赁有关的法律问题。所咨询的法律问题具有高度的相似性，基本的情况是：父亲或母亲承租公房并长期居住。子女（一般在三个以上）最初和父母居住在一起，长大成家后陆续搬出公房，到其他地方居住。买不起房的子女则一直和父母居住在一起，也有子女虽然买了房但还居住在父母承租的公房里的。还有父母已过世，子女中一人或数人继续居住在公房中并按期缴纳房租，但一直没有到政府公房管理部门或直管公房经营管理单位办理承租人变更。随着现在北京城市建设的迅速发展，以前承租的公房很多都面临拆迁的问题，而根据北京市相关规定，承租公房被拆迁的，承租人可以得到一笔数额不小的补偿。同时，最初承租公房的这辈人基本上也到了生命的晚年。这样一来，公房租赁、拆迁、拆迁补偿、继承、婚姻、家庭等法律问题纠缠在一起，产生了十分复杂的家庭纠纷，严重影响家庭和谐和首都社会的稳定。据我了解，这种问题在北京十分普遍，涉及的家庭很多。[01]北京市的公房租赁问题是在新中国成立后十分特殊的历史条件下长期发展逐步形成的，具有很强的政策性，截止目前为止，还没有专门的法律和行政法规来正面回应这个问题。所以当这些错综复杂的法律问题交织在一起以案件的形式出现的时候，不仅当事人感到困惑，连没有经验的法官也会感到手足无措。考虑到这个问题的普遍性、复杂性以及对于首都社会和谐的重要性，作者决定就这个问题进行一番探讨，希望能为问题的解决贡献自己的一点微薄之力。[02]

　　一、公房承租人的认定与变更

　　到底谁是公房的承租人，这是解决此类案件的第一关键问题。对这个问题的不同解决将直接导致不同的利益分配格局。关于公房承租人的确定大致分三种情况：第一，原承租人仍然健在不发生承租人变更，在这种情况下承租人当然还是原承租人。第二，承租人依法变更，变更后的承租人为新的公房承租人。在第二种情形中，有些变更不符合规定，侵犯了其他共同居住的家庭成员的利益，被侵权的其他家庭成员可以请求政府公房管理部门或直管公房经营管理单位撤销原来的变更，作出新的变更。政府公房管理部门或直管公房经营管理单位拒绝变更的，当事人可以向法院提起行政诉讼，请求法院依法予以撤销。第三，原来的承租人可能去世多年，公房由其共同生活的部分家庭成员继续居住并交纳房租，按规定早就应当办理变更手续，但是因为没有拆迁补偿的问题，大家都没有异议，一直到现在仍然没有办理变更。问题主要出第三种情形中。由于拆迁补偿涉及较大的利益分割，家庭成员之间在变更承租人的问题上出现了不同的意见。符合公房承租人条件的当事人向政府公房管理部门或直管公房经营管理单位申请变更，政府公房管理部门或直管公房经营管理单位以其他家庭成员存在异议为由不予变更，所以就一直拖着，到底谁是承租人的问题至今悬而未决。就笔者了解，这种情况十分普遍。

　　那么在这种情况下，公房承租人应当如何认定呢？我认为，在这种情况下，要根据承租公房的实际居住和缴纳房租的状况来决定。[03]在原承租人死亡或者外迁后，与其共同居住的家庭成员继续居住该房屋并向政府公房管理部门或直管公房经营管理单位缴纳房租的，与政府公房管理部门或直管公房经营管理单位之间形成了事实上的公房租赁关系，实际居住的家庭成员成为事实上的公房承租人。但是由于没有变更公房租赁登记，其公房承租人身份还是不明确的，也容易受到其他当事人的质疑。在这种情况下，实际的承租人应当向政府公房管理部门或直管公房经营管理单位申请确认或变更。政府公房管理部门经审查认为符合北京市有关公房承租人的条件的，应当予以变更，符合公房承租人条件而政府公房管理部门或直管公房经营管理单位不予变更的，当事人可以向法院提起行政诉讼，请求法院判决变更。在法院做出变更判决并生效后，当事人可据此向政府公房管理部门或直管公房经营管理单位申请变更。

　　那么变更申请人需要具备什么样的基本条件呢？根据北京市相关规定，申请变更为公房承租人的须满足以下基本条件：原承租人死亡或外迁；与原承租人为同一户籍；是原承租人的家庭成员；与原承租人共同居住一年以上；没有其他住房。另外，满足条件的当事人还须写出书面申请，经出租人同意并办理变更登记后方能成为合法的公房承租人。

　　在公房承租人变更的问题上，不可避免地涉及直管公房租赁关系的法律性质和直管公房管理部门在直管公房租赁关系中的法律地位的问题。实际上，直管公房租赁关系是一种公法色彩很浓的特殊的关系，这种租赁关系不同于一般的民事租赁关系。在直管公房租赁关系中，承租人的资格、租赁的期限、租金的标准、出租人的权限、出租方与承租人之间的权利义务关系都由政府有关部门统一规定，出租人和承租人的意思自治的范围被压缩到极小。以直管公房租赁关系中的出租人如房管所为例，当事人向房管所申请变更，房管所经审查符合公房承租人条件的就应当予以变更。房管所不可以象一般民事租赁关系中的出租人那样以自己的自由意思作出接受或拒绝的表示。

　　事实上，政府公房管理部门或直管公房经营管理单位（仍以房管所为例）具有民事主体和行政主体的双重身份，同时扮演民法上的出租人和行政法上的行政管理人的双重角色。在直管公房租赁合同关系中，例如涉及房屋保护、维修、房屋租金交纳纠纷时，房管所以一般民事主体的身份出现，与承租人具有平等的法律地位，相应地，该案件也应当作为民事案件处理。但在涉及审查当事人承租资格的关系中，房管所以行政管理者的角色出现，履行行政管理的职权，相应地，案件应当作为行政案件处理。由于直管公房的管理单位具有民事主体和行政主体的双重身份，在不同的法律关系中扮演不同的法律角色，因此，在直管公房租赁纠纷中如何准确把握法律关系的性质以及公房管理单位在其中所扮演的角色对于当事人正确维权具有十分重要的意义。

　　在第三种情形中，还有一个问题，就是现在与政府公房管理部门或直管公房经营管理单位形成事实上的公房租赁关系的原公房承租人的某些家庭成员事实上已经不具备公房承租人的条件，例如已经有其他住房居住，这种情况也比较普遍。那么对于这种人在公房承租人变更之前是否作为承租人对待成为一个很现实的问题。在这个问题上，我个人的看法是：即使实际承租人已经不符合北京市有关公房承租人的条件，但在公房管理单位依职权履行变更程序之前还是应当维持业已形成的事实上的公房租赁关系，承认实际承租人享有公房承租人的法律地位。但是，作为国家财产的管理人，公房管理单位发现承租人不再符合公房承租人条件的应当及时通知该承租人履行相应的解除或变更租赁关系的手续。公房管理单位怠于行使此项职权的构成失职，依法应当承担相应的法律责任。

　　二、拆迁补偿款的归属与继承

　　在确定了公房承租人之后，拆迁补偿款的归属与继承的问题就容易解决了。但首先必须明确一点：公房是国家财产（或集体财产，本文仅指作为国家财产的公房），不能作为私人财产被继承。公房承租人对于所承租的公房只有居住权，和极其有限的处分权。而且公房承租人对于所承租的公房的权利也不能以继承的方式转由其继承人享有，而只能通过变更的方式转由符合条件的继承人或其他共同生活的家庭成员享有。公房承租人也不可以遗嘱的方式对所承租的公房作出实体的处分。如果公房承租人以遗嘱的方式对所承租的公房作出实体上处分的，该处分属无权处分，在有权限的公房管理单位给与认可之前，该处分没有任何法律上的效力。

　　在此类纠纷中往往涉及家庭协议的问题。所谓家庭协议是指在公房的原承租人的家庭内部就公房的分配、继承、拆迁补偿等问题达成的一揽子协议。据笔者了解，签订家庭协议的情况也是很普遍的，在前来咨询的当事人中，几乎人手一份家庭协议。关于家庭协议的效力及其实施，大致可以分以下几种情形：1、协议本身因违反法律或北京市有关公房租赁的强制性规定而无效。就笔者掌握的信息，这种情况不在少数。因为家庭协议大部分是在当事人没有聘请或者咨询律师的前提下签订的，而当事人自己又不了解法律和北京市有关公房租赁的规定，所签订的家庭协议有不少违反强制性规定的条款。2、协议本身有效，但漏洞百出、后患无穷。这种情况也很多。当事人不懂得用法律的语言来表达意思，词语模糊、表意不清，很多重要问题没有约定。3、协议有效。这里又分几种情况。一种是协议有效并已经执行，大家殆无异议，各方皆大欢喜。一种是协议有效已部分执行，但有当事人觉得协议对自己不公平主张重新分配而起纠纷的。一种是协议有效尚未执行，当事人产生争议的。所以，这里要特别提醒当事人，关于公房承租人的变更涉及重大的利益分配问题，对当事人的居住利益和经济利益有重大影响，建议在签订家庭协议的时候还是聘请专业律师参与为妥。

　　关于拆迁补偿款的归属。根据《北京市城市房屋拆迁管理办法》（北京市人民政府令第87号）相关规定，拆迁补偿的受偿方为被拆迁人，即被拆迁房屋的所有权人。但是在存在公房租赁关系的情况下，被拆迁人也就是公房租赁关系中的出租人只有在与从承租人解除租赁关系或对承租人进行安置后才能获得补偿。在被拆迁人（出租人）对承租人进行安置的情况下，不存在对承租人的金钱补偿问题。但在解除租赁关系的情形中，被拆迁人（出租人）通常以向承租人支付一定的金钱作为买断承租人承租权的对价。严格来讲，被拆迁人（出租人）向承租人支付的金钱并非拆迁补偿，因为拆迁补偿是指拆迁人对于被拆迁人的金钱补偿，而承租人并不是拆迁房屋的所有权人，不是被拆迁人，当然不是拆迁补偿的受偿人。但是，从普通人的眼光看来，反正是获得一定的金钱，通俗称为拆迁补偿。姑妄采之。

　　在存在公房租赁关系的公房拆迁中，拆迁补偿款归承租人所有，这一点十分明确。如果公房承租人在获得拆迁补偿后死亡的，拆迁补偿款可以作为其个人财产按照遗嘱或者法定的继承规则分配给其继承人。如果拆迁补偿发生在公房承租人发生变更之后，则拆迁补偿款为变更后的公房承租人的个人财产，原公房承租人的其他继承人对此没有任何的请求权。如果拆迁补偿发生在公房承租人死亡之后，承租人变更之前，则该拆迁补偿款归系争公房的事实上的承租人所有，原公房承租人的其他继承人对此亦没有任何的请求权。

　　三、纠纷的诉讼解决

　　现实生活中，由于公房拆迁补偿是一笔数额不小的款项，公房承租人的家庭内部在具体的利益分割上存在着极大的争议和激烈的矛盾，政府公房管理部门或直管公房经营管理单位为少惹麻烦，通常以逃避的方式拒绝对公房租赁纠纷作出正面的回应。这样一来，当事人自己不能达成协议，政府公房管理部门或直管公房经营管理单位又拒绝作出正面的回应，当事人只好通过向法院起诉的方式解决了。

　　通过向法院起诉的方式解决，首先就有几个问题：起诉谁呢？诉由是什么？是民事诉讼呢还是行政诉讼？这还要根据不同的情况提起不同的诉讼。根据《北京市高级人民法院关于因直管公房租赁引发纠纷的受理问题的意见》（2003年11月27日　京高法发[2003]350号）规定因直管公房租赁引发的各种纠纷，既有民事法律性质的争议，也有行政法律性质的争议，应区别对待。对于直管公房承租人与政府公房管理部门或直管公房经营管理单位在履行直管公房租赁合同过程中，因违反合同规定的房屋保护、维修、房屋租金交纳、承租人变更等权利义务发生的纠纷，作为民事案件处理。对于直管公房承租人死亡后，承租人的共同居住人对政府公房管理部门或直管公房经营管理单位依职权变更直管公房承租人提起的诉讼作为行政诉讼处理。

　　本意见仅针对公房承租人及其家庭成员与政府公房管理部门或直管公房经营管理单位发生争议的情况。对于家庭成员内部的纠纷，例如家庭成员对于所达成的家庭协议的内容或效力产生的争议则属于另外的法律关系，需要另行提起单独的民事诉讼加以解决。那么在同时存在家庭成员之间的争议和某些家庭成员与政府公房管理部门或直管公房经营管理单位在承租人资格问题上发生争议的，这两个争议或诉应当如何处理呢？分别单独提起？一并提起？还是只需提起一个？在提出一个诉的时候，是提那一个诉呢？这些都需要结合具体案情选择对当事人最有利的诉讼方案。

　　[01]笔者手头没有确切的统计数据，但在北京市房屋土地管理局应该能查到。

　　[02]本文的论述限于直管公房租赁的范围，至于在其他形式的公房租赁即"自管"、"托管"和"代管"中出现的类似问题是否作同样的处理还需另行探讨。

　　[03]有些当事人认为根据户口确定，这种想法在目前已经是不正确的了。

　　延伸阅读：

　　北京市直管公房租赁中承租人变更、拆迁补偿与继承法律问题研究（二）