如何维护房屋拆迁中承租人的利益

作者:马万辉, 福建东方格致律师事务所律师

      2005年4月22日，张某与李某签订《店面租赁合同》，由张某承租位于厦门市某区某路的店面两间用于经营川菜馆，经营期限为2005年5月1日至2008年5月1日。张某依法办理了工商、税务登记。
      因某基础工程建设的需要，某区重点项目办公室依法制定了《拆迁补偿安置实施方案》，对被拆迁人以及房屋使用人的补偿安置均作了详细规定（其中应补偿的企业搬迁、员工停业生活补助费和利润损失，根据实际经营面积、以包干的形式按5000—20000元/户给予补助，但最高不超过20000元）。2006年2月13日，拆迁人和拆迁单位向张某下发了限于2月19日搬迁的《通知》。张某在作了现场证据公证保全之后完成了搬迁。2006年3月14日，某区某居民委员会代表李某与拆迁人签订了关于非住宅房屋补偿款（8万元）以及营业性经营店面经营损失和搬迁补助（1?郾9万元）的《非住宅房屋拆迁补偿协议书》。2006年3月29日，拆迁人向被拆迁人李某支付了上述9?郾9万元，而李某拒绝将其中的1?郾9万元支付给张某。
      2006年4月27日，张某将拆迁人和被拆迁人诉至某区人民法院要求拆迁人和被拆迁人支付营业性经营店面经营损失和搬迁补助，某区人民法院根据《城市房屋拆迁管理条例》认为属于未达成协议的拆迁补偿法律关系应先向拆迁管理部门申请裁决，驳回了张某的起诉。

      2006年6月7日，张某向拆迁管理部门申请裁决。拆迁管理部门根据《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》认为拆迁当事人双方已签订补偿协议而且标的物已经灭失，于2006年6月13日作出《不予受理通知书》并建议通过民事诉讼途径解决。

      2006年7月31日，张某再次将被拆迁人起诉至某区人民法院，某区人民法院根据最高人民法院法释〔2005〕第9号认为张某与拆迁人、被拆迁人未达成拆迁补偿安置协议提起民事诉讼不符合法律规定，若对行政裁决不服应提起行政诉讼，驳回了张某的起诉。

      2006年10月11日，张某以李某不当得利为由将李某再次诉到某区法院，某区人民法院再次根据最高人民法院法释〔2005〕第9号认为张某未与拆迁人、被拆迁人达成补偿安置协议，张某的起诉不符合民事案件受理范围，裁定不予受理。张某不服该裁定向厦门市中级人民法院提起上诉。厦门市中级人民法院认为张某对补偿的项目和数额没有异议，仅是收取款项的主体错误，张某的请求符合民事案件的受理范围，2007年3月31日裁定撤销某区人民法院不予受理的裁定，某区人民法院应当受理。2007年4月4日某区人民法院以民事案件立案受理了该案并已开庭审理，目前尚未作出判决。
      上述案例引发了本人一系列的思考：房屋承租人是否是房屋拆迁补偿安置协议的必需当事人？承租人应当获得的补偿向谁主张、如何主张？承租人应得的补偿利益受损时应通过何种途径进行救济？承租人应如何采取预防措施？

      一、房屋承租人在拆迁中遭遇行政和司法救济尴尬

      1、房屋承租人是否是房屋拆迁补偿安置协议的必需当事人？
旧《城市房屋拆迁管理条例》第3条规定被拆迁人包括承租房屋的使用人（承租人），房屋承租人作为被拆迁人享有权利、承担义务；而新《城市房屋拆迁管理条例》第4条第三款规定被拆迁人仅指房屋所有人而不再包括房屋承租人，房屋承租人已经成为房屋拆迁法律关系中区别于被拆迁人（房屋所有人）独立的当事人。
      依照旧《城市房屋拆迁管理条例》第12条、第32条规定，房屋承租人作为被拆迁人是签署拆迁补偿安置协议的必然主体；而新《城市房屋拆迁管理条例》第13条虽然规定拆迁租赁房屋的，拆迁人应当与被拆迁人、房屋承租人订立拆迁补偿安置协议，但是第27条规定被拆迁人与承租人解除租赁关系或者对承租人进行安置的，拆迁人对被拆迁人给予补偿。这就给被拆迁人单独与拆迁人签订拆迁补偿协议、领取应当属于承租人所有的补偿款项提供了机会。为简化拆迁法律关系、实现快速拆迁的目的，拆迁人往往在被拆迁人未与承租人解除租赁关系、未与承租人订立拆迁补偿安置协议的情况下，就房屋拆迁补偿与搬迁补偿、停业损失等在承租人未参与的情况下或者根据承租人提供的相关材料与被拆迁人签订拆迁补偿安置协议。而承租人也往往被拆迁人和被拆迁人所蒙蔽。上述案例属于此种情形承租人是否必须参加三方协议的签订呢？在所举案例中，房屋拆迁行政管理部门认为拆迁人与被拆迁人签订的《非住宅房屋拆迁补偿协议书》就是《城市房屋拆迁管理条例》所要求的拆迁安置补偿协议，即承租人不是参与签订拆迁安置补偿协议的必须主体，《非住宅房屋拆迁补偿协议书》已经包括房屋拆迁补偿款、搬迁补助款和停产停业损失。但是，某区人民法院驳回张某2006年4月27日起诉和2006年7月31日起诉的裁定均认为张某的起诉属于拆迁人未与被拆迁人、承租人签订房屋拆迁补偿安置协议情形，即认为承租人必须与拆迁人签订补偿安置协议。但，是拆迁人与承租人签订协议，还是拆迁人与承租人、被拆迁人签订三方协议没有明确。
      2、承租人未参与签订的拆迁补偿安置协议的法律效力如何？
      为了简化拆迁法律关系、实现快速拆迁的目的，拆迁人即便在知道被拆迁房屋存在租赁关系的情况下也仅与被拆迁人签订补偿安置协议，而将承租人的补偿安置事宜推给被拆迁人和承租人之间解决。而被拆迁人则在取得房屋拆迁补偿款或者搬迁补助以及停业损失之后认为承租人应得的补偿应自行向拆迁人主张而拒绝支付或者少支付给承租人。承租人要想正确维护自身权益，认清拆迁补偿安置协议的法律效力如何便显得至关重要了。
      实务中关于承租人未参与签订的房屋拆迁补偿安置协议的法律效力如何主要有以下三种观点：
      （1）违反强制性行政法规，无效。理由是根据国务院颁布旧《城市房屋拆迁管理条例》，承租人是被拆迁人，是当然的协议主体。新《城市房屋拆迁管理条例》第十三条也规定“拆迁租赁房屋的，拆迁人应当与被拆迁人、房屋承租人订立拆迁补偿安置协议”，该规定属于强制性规定，必须遵守。从福建省建设厅制定的《房屋拆迁补偿安置协议》示范文本也可以看出，签订拆迁补偿安置协议的应该是拆迁人与承租人、被拆迁人三方。
      （2）处理了应属于承租人的权利部分，部分无效。新《城市房屋拆迁管理条例》第13条第一款规定（拆迁非租赁房屋）拆迁人应当与被拆迁人签订拆迁补偿安置协议。新《城市房屋拆迁管理条例》第27条规定在被拆迁人自行处理了承租人的租赁关系的情况下（相当于非租赁房屋），拆迁人对被拆迁人进行补偿。此规定可看出承租人并不是必须与拆迁人处理拆迁补偿安置关系的。但是，被拆迁人是否已经妥善处理了与承租人的赔偿、安置事宜没有统一的判断标准，便容易出现被拆迁人与拆迁人签订协议时一并处理了属于承租人的权利而承租人最终得不到任何补偿。被拆迁人在签订协议时处理了属于自身的权利是合法的，但在未获授权的情况下行使了属于承租人的权利，应属无效。
      （3）承租人仍有权向拆迁人主张权利，有效。新《城市房屋拆迁管理条例》第31一条、33条规定拆迁人应当向承租人支付搬迁补助费、停产停业损失，向承租人支付搬迁补助费、停产停业损失的义务主体是拆迁人。被拆迁人根据其与拆迁人所签订的协议取得的款项有合同依据，被拆迁人从拆迁人处所取得款项不论是否包括了搬迁补助费、停产停业损失均与承租人无关。即使被拆迁人所获得款项超出其应得数额，有权提出返还要求的也只是拆迁人，而承租人应得的补偿款可另行向拆迁人主张。
　　　3、根据拆迁补偿安置协议法律效力的不同，在现有法律框架下房屋承租人可以采用的救济方式效果有限。
      （1）协议无效或者部分无效的，承租人可向人民法院申请宣告协议无效。在协议被确定无效之后，向房屋拆迁管理部门申请行政裁决。这是目前的法律框架下承租人所能采取的通常途径。但是，在实际的拆迁过程中，行政部门往往根据《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》第8条认为承租人申请行政裁决时所承租的房屋已经灭失或者拆迁当事人已经达成补偿安置协议而不予受理。对于行政部门作出的不予受理决定承租人可以提起行政复议和行政诉讼，但是人民法院根据《行政诉讼法》及相关司法解释的规定，对行政裁决的事实认定、行政程序、法律适用、有无超越职权和滥用职权等进行全面合法性审查后难以变更不予受理的决定。
      （2）协议有效，承租人另行向拆迁人主张。在标的物已经灭失的情况下，承租人申请裁决只会换来不予受理的结果，必然走上行政诉讼之路。
      （3）承租人在申请行政裁决之前或者行政裁决不予受理之后直接起诉拆迁人或者拆迁人和被拆迁人，人民法院都会根据《房屋拆迁管理条例》第16条和最高人民法院法释〔2005〕第9号裁定驳回起诉。
      因此，根据现行的《房屋拆迁管理条例》、《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》以及最高人民法院法释〔2005〕第9号，承租人无法有效维护自身权益。

      二、房屋承租人应如何维护自身权益

      1、在签订租赁合同时对拆迁补偿条款进行特别约定
      拆迁租赁房屋涉及补偿安置和解除合同两个法律关系。依法拆迁是合法行为，是解除合同的直接原因，有效的合同受到法律保护，被拆迁人有权获得补偿，承租人有权获得因为解除合同而造成损失的赔偿。为使承租人在所承租房屋拆迁时所获得的赔偿有约可依，建议承租人在签订《房屋租赁合同》时对补偿内容进行详细约定。例如约定“在租赁期内，租赁房屋遇有商业拆迁或市政拆迁时，出租人应当从所得或应得补偿款中对承租人进行补偿。有关土地、地上物（房屋等）、速迁奖金、出租方出资所为之添附等内容的补偿归出租方所有；有关停产停业损失、设备搬迁费用、人员安置费、承租方出资所为之添附等内容的补偿归承租方所有”，同时还可以对出租人拒不支付补偿的行为定以相应违约责任。如此有了对补偿内容的详细约定，出现拆迁补偿情形时，双方即可按约分偿，不致引发纠纷，即使发生纠纷也可以通过民事诉讼途径解决。
      2、房屋承租人应积极行使条例所赋予的权利
      《城市房屋拆迁管理条例》第27条规定：“拆迁租赁房屋，被拆迁人与房屋承租人解除租赁关系的，或者被拆迁人对房屋承租人进行安置的，拆迁人对被拆迁人给予补偿。被拆迁人与房屋承租人对解除租赁关系达不成协议的，拆迁人应当对被拆迁人实行产权调换。产权调换的房屋由原承租人承租，被拆迁人应当与承租人重新订立房屋租赁合同。”该条规定的原则是既要对房屋所有人进行补偿，同时又要兼顾房屋使用人的利益。承租人有权就拆迁补偿事宜与拆迁人、被拆迁人进行协商。在拆迁人发布拆迁公告之后、租赁房屋灭失之前，承租人应以独立的主体积极地就赔偿或产权调换要求与拆迁人、被拆迁人进行协商，不能过分地依赖被拆迁人。如果经协商不能达成拆迁协议的，应争取在房屋灭失之前请求房屋拆迁主管部门裁决。
      3、被拆迁房屋承租人保存证据的重要性
      2001年《城市房屋拆迁管理条例》被重新修订后，房屋承租人不再是被拆迁人，而成为区别于被拆迁人的独立当事人，承租人的权益很容易被侵犯。承租人在被拆迁房屋未进行价值评估与补偿的情况下交出承租房屋或未将其装修及相关财物进行证据保全或取得拆迁人的确认，最终拆迁人将可能不承认装修损失，仅补偿停工停业损失和搬迁补助费，甚至将全部补偿款项支付给被拆迁人；而被拆迁人则认为承租人的损失非其造成，拒不补偿。从诉讼角度来讲，房屋承租人过于轻信拆迁人与被拆迁人，未能及时保存证据有可能导致旷日持久的补偿争议。本文所述案例中承租人便是在承租物被拆迁之前委托公证处进行现场证据保全，该保全证据是承租人请求赔偿的重要依据。

      三、关于承租人提起民事诉讼的探索

      1、法复〔1996〕12号仍然部分有效
      本文案例中张某作为承租人为主张自己应得的拆迁补偿款提起三次起诉、一次行政裁决和一次上诉，三次起诉两次被裁定驳回起诉、一次被裁定不予受理，为何起诉无门？最高人民法院法释〔2005〕第9号颁布之后，许多人误认为人民法院不再受理拆迁纠纷案件。而一些法院或出于行政部门的压力、或嫌此类案件繁琐，一看到是涉及拆迁的纠纷，便推脱敷衍，不管当事人是否经过行政裁决，不管其是否达成拆迁补偿安置协议，一律不再受理。
      在我国当前有关拆迁立法体制甚不完善，拆迁纠纷日益增多的境况下，法复〔1996〕12号对于当事人达成拆迁补偿安置协议后，又反悔的，可以直接提起民事诉讼，就具有了独特的意义。同时，本人认为法复〔1996〕12号有关当事人达成拆迁补偿安置协议又反悔的规定符合我国民法通则和合同法的法律规定和立法精神，拆迁补偿安置协议属典型的民事合同，当事人达成拆迁补偿安置协议后又发生纠纷的，属合同纠纷。根据合同法的规定，当事人达成拆迁补偿安置协议又反悔的情况完全可以受合同法的规制，合同法足以维护当事人的合法权益。
      已经失效的最高人民法院《关于适用〈城市房屋拆迁管理条例〉第十四条有关问题的复函》认为在城市房屋拆迁过程中，拆迁人与被拆迁人属于平等民事主体，发生权益纠纷不论是否经过裁决，当事人向人民法院起诉的，人民法院应以民事案件受理。法复〔1996〕12号虽然废止了（1993）法民子弟9号复函，但仍然规定只要未经过行政裁决，就房屋补偿、安置等问题可以直接提起民事诉讼，当事人也可以通过民事合同纠纷寻求救济。
      2、承租人有权提起不当得利之诉
      法释〔2005〕第9号规定当事人达不成拆迁补偿安置协议的，应当先申请行政裁决。但是，对于承租人未参与签订拆迁补偿安置协议而其应得的装修赔偿款、搬迁补助款以及停产停业损失已经被被拆迁人领取并拒绝支付给承租人的，而行政裁决、行政诉讼无法获得有效救济，是否能通过民事诉讼途径来获得保障呢？本人认为根据一般的民事诉讼法律来救济是完全必要和可行的。在所列举的案例中，厦门市中级人民法院认为承租人张某对于拆迁人所应支付的赔偿款项目以及金额没有异议，承租人的起诉并不是因拆迁人、被拆迁人与房屋承租人达不成拆迁补偿安置协议而引发的，而是被拆迁人收取了本应属于承租人的款项、侵害了承租人的合法权益，承租人张某主张返还款项。承租人张某的诉求符合起诉条件，属于民事案件的受理范围。本人认为根据我国民法通则第92条规定：“没有合法根据，取得不当利益，造成他人损失的，应当将取得的不当利益返还受损失的人”，被拆迁人领取且拒绝支付相应的款项给承租人的行为构成不当得利。
      据法条分析，不当得利的特征和构成要件是：（1）一方受益，一方受损。（2）受益与受损之间必须有因果关系。（3）取得利益没有合法根据，即既没有法律上、也没有合同上的根据，或曾有合法根据，但后来丧失了这一合法根据。
      罗马法将不当得利分为无原因不当得利和具不法原因不当得利两种。不当得利的取得，不是由于受益人针对受害人而为的违法行为；而是由于受害人或第三人的疏忽、误解或过错所造成的。不当得利或基于给付而发生，或基于行为而发生，或基于法律规定而发生，又或基于自然条件而发生。基于行为而发生的不当得利。一是基于受益人的行为而发生；二是基于受损人的行为而发生；三是基于第三人的行为而发生。
      结合案例分析：《城市房屋拆迁管理条例》对于房屋承租人法律地位以及应获得相应补偿的权利作了规定，而《拆迁补偿安置实施方案》进一步明确了拆迁人应当支付给房屋承租人的搬迁补助款、停产停业损失的具体数额。房屋承租人对拆迁人应当支付的款项以及金额没有异议，而是认为拆迁人将搬迁补助款和停产、停业损失支付给了错误的对象，而且拆迁人在承租人第二次提起诉讼的过程中已经向法院提交了其已经向被拆迁人支付了搬迁补助款和停产、停业损失的凭证并在庭审中确认《房屋拆迁补偿安置协议》所涉及并已经支付给被拆迁人搬迁补助款和停产、停业损失系同指《城市房屋拆迁管理条例》和《拆迁补偿安置实施方案》中规定应当归房屋承租人（使用人）所有的款项。《房屋拆迁补偿安置协议》不仅处分了房屋承租人的权利，而且被拆迁人因此而获得了利益，该损害结果的发生是当事人（承租人、被拆迁人）之外的第三人疏忽、误解或过错所造成的。
      拆迁人与被拆迁人签订的《拆迁补偿安置协议》是否是被拆迁人取得搬迁补助款、停产停业损失的合法依据呢被拆迁人往往认为其取得搬迁补助款和停产、停业损失是基于其与拆迁人签订的《拆迁补偿安置协议》，是有合同依据的，不属于不当得利。然而，本人认为《民法通则》第92条着重强调的是“合法”，即获得利益应存在法律依据或者合法的合同依据。不论是根据《城市房屋拆迁管理条例》要求签订三方协议的强制性规定还是根据一般的无权处分行为的效力来判断，拆迁人和被拆迁人签订的《房屋拆迁补偿安置协议》无效或者处分了应当归房屋承租人所有的权利的条款无效，即《拆迁补偿安置协议》并不是被拆迁人取得搬迁补助款和停产停业损失的合法依据。
      当前，房地产开发以及城市基础工程建设如火如荼，而拆迁、安置涉及的主体众多，关系错综复杂，如何公平、合理地维护各方当事人的合法权益，使拆迁补偿安置工作和谐进行，在《城市房屋拆迁补偿安置条例》以及现有司法解释的基础上亟待出台更完善、明确的法律、法规，以利于法律的正确贯彻、执行。