五学者再议“新拆迁条例”难产 须突破村官瓶颈

2010-11-16 9:51 来源：法律教育网

拆迁须由法律设定条件和程序 征地要突破“村官说了算”瓶颈

　　“我们请求全国人大常委会对我国城乡领域的征收、补偿、拆迁问题进行综合调查研究，在条件成熟时尽快出台土地征收（包括土地所有权征收与土地使用权征收）和房屋拆迁法，统一解决征收、拆迁的条件、程序、补偿、安置标准与争议裁决及救济机制的全盘法律问题。”

　　这是一年前——2009年12月7日，北京大学法学院教授沈岿、王锡锌、陈端洪、钱明星、姜明安向全国人大常委会递交的《关于对〈城市房屋拆迁管理条例〉进行审查的建议》里的一段话。

　　递交“建议”的消息传出，引起巨大的社会反响……

　　记者查阅相关资料获悉：2001年6月6日，国务院通过《城市房屋拆迁管理条例》并于同年11月1日起施行。时至今日，该条例历经9年，其原有框架被认为已不适应法律以及经济、社会的巨大发展。

　　今年1月29日，国务院法制办在听取学者意见的基础上出台了《国有土地上房屋征收与补偿条例（征求意见稿）》，而征求意见已近10个月之久，未有新政出台迹象。

　　11月13日上午，北京大学法学院的5位学者再次聚首，重谈城乡领域的征收、补偿、拆迁法律问题。

　　“拆迁变法”

　　公众高度关注但推动力有限

　　“今天是唐福珍自焚一周年的日子。”北京大学法学院教授王锡锌说。

　　2009年11月13日，四川省成都市金牛区城管执法局对一处违章建筑进行强拆。为了阻止拆迁，唐福珍在自家楼顶天台自焚，16天后医治无效死亡。尽管在唐福珍之前曾发生过多起因拆迁引发的自焚事件，但唐福珍的事件仍激起社会关注。

　　就在唐福珍入院抢救期间，北京大学法学院5位学者极度忧虑地思考着拆迁问题的历史与现实，他们在给全国人大常委会的建议书中写道：

　　“自上世纪九十年代以来，我国一直处于快速的城市化进程之中，在这一进程中，因拆迁而引发的各类矛盾、冲突、群体性事件时有发生，在一些地方还发生了被拆迁人自焚、当事人与政府对峙等极端事件。这些事件不仅有损当事人的合法权益，也激化了民众与政府的矛盾，影响社会的和谐稳定。房屋拆迁及其所引发的种种矛盾，已经成为公众高度关注的社会问题。”

　　这5位学者注意到，“各级政府对房屋拆迁所引发的各种问题是高度重视的，也采取了一些解决问题的措施。但是，要从根本上解决房屋拆迁及其引发的各种问题，需要标本兼治。如果不能从制度源头上处理好城市发展的公共需求与公民财产权保护之间的关系，房屋拆迁引发的社会矛盾和冲突将会进一步加剧，以致严重影响改革、发展（包括城市化发展）的进程。”

　　今年“两会”期间，全国政协委员、国务院法制办原副主任张穹在接受记者采访时透露，《国有土地上房屋征收与补偿条例（征求意见稿）》在征求意见过程中共收到意见和建议6.5万多条。

　　“这说明公众对国家拆迁政策的变化，一直怀有持续高强度地关注。”王锡锌对此给出的评判是，“应该说，在中国近年来社会制度调整的过程中，没有哪次制度的调整能够获得公众如此高程度的合议。”

　　但让这位教授忧虑的是：“我们一直在强调公民社会的民众在现代社会转型中的推动力，而仅仅从拆迁变法中发生的个案来看，尽管我们可以看到它是在不断地增强，但这一年来，应该说民众的推动力在我们这个国家转型过程中还是弱的，它的推动力很显然还是非常有限的。”

　　征地拆迁

　　须由法律设定条件和程序

　　“科学发展、和谐社会和法治国家战略，都强调国家对公民包括私有财产权在内的合法权益的保护。”5位学者认为，“国务院2001年6月6日颁布、2001年11月1日开始施行并沿用至今的《城市房屋拆迁管理条例》与物权法、城市房地产管理法保护公民房屋及其他不动产的原则和具体规定存在抵触，这导致了城市发展与私有财产权保护两者间关系的扭曲。”

　　为此，他们明确提出，“立法机关应以法制协调统一原则为基础，对《城市房屋拆迁管理条例》进行审查，以建立合法、公平、公正的房屋拆迁法律关系”。

　　在今年“两会”上，全国人大代表、中国人民大学副校长王利明提出，“在条件成熟的情况下，应尽量尽快推进征收征用法出台”。

　　今年11月1日，北京律师张兴奎依据自己多年的研究和业务实践，并多方参考其他观点，草拟出征地法建议稿100条，以《制定征地法的公民建议》向全国人大常委会投寄。

　　张兴奎认为：“在征地过程中，造成被征地人权利被侵害的原因有多方面：既有政策体制的因素，也有政府利益本位取向和自律不足的因素，但更多的是法律制度缺失的因素。”

　　作为建议人，张兴奎从法律层面分析了被征地人权利被侵害的根源——现行征地制度与保护制度存在重大缺陷，过于注重征地行政管理的便利，而对政府征地行为规制不够，忽视了对物权的保护，导致了公权力凌驾于合法私权之上，引发了财产权与公权力的紧张关系。

　　王锡锌记得，2009年12月29日，5位学者一起去全国人大常委会法工委座谈的时候提出如下观点：从中期和长期来说，房屋拆迁无论如何都应当要遵循法律保留的原则，这是宪法、物权法、立法法都明确要求的。

　　“所谓法律保留，涉及最基本的财产所有权，对它的剥夺和限制，只能由法律来设定条件和程序。”王锡锌说。

　　沈岿认为，如果建构完善的相关法律制度，可以考虑在第一阶段完成对《城市房屋拆迁管理条例》和土地管理法的修改，第二阶段进一步推动财税体制改革和规划制度的改革。

　　“很多问题都出在规划环节上。”沈岿说，“十二五”规划建议草案里明确提出对财税体制的改革，一是有利于经济发展方式的转变，二是有利于“事权”和“财权”的合理分配，第三可以推进房地产税改革，这可能会触动目前土地财政依赖土地出让金的现象。

　　农地征收

　　每个村民都是集体土地“股东”

　　一直以来，拆迁对象既涉及城市房屋，也涉及农村土地征收。

　　钱明星教授以自己家乡举例说：“老家的土地很不值钱，老家的农民原来有地种，种地吃饭没问题。但征地后农民拿着那么点儿钱，生活真的可能没有着落。”

　　依据对现实社会现状的了解，钱明星认为，在城市化进程中，农村的土地问题可能比城市房屋拆迁的问题还要复杂。

　　“集体土地征收中现在暴露出来的最大问题是——集体是什么？”王锡锌说。

　　陈端洪教授认为，目前农村官僚化现象严重，尤其在征地问题上表现突出——由一个村主任或者几个村委说了算，而实际上每一个村民都是被征土地的“股东”。

　　“在征用集体土地时，每一个‘股东’都应该有他的发言权。”陈端洪说，“这与行政民主化、行政管理没有关系，因为这不是行政事物，是生计。”

　　“农村土地征收的土地补偿标准、农民生活补助不合理。”王锡锌认为，相关规定的标准基数有问题，如果说土地的原有用途是农业，农业用地是世世代代的，不是5年6年，不是30年。只要地球不毁灭，这地面上就可以种田。“如果要补偿，征地者应该每年给我补，永远补下去”。

　　5位学者的共识是，“补偿是征收的构成要件之一，未依法补偿，对房屋所有权及相应土地使用权的征收程序就没有完成；而征收没有完成，就不能进行拆迁”。这道理不仅适用于城市房屋拆迁，也适用于农村土地征收。