农村房屋买卖合同纠纷的司法实践与思考

时间:2010-07-22　来源 : 人民司法 作者　王岑

　　一、农村房屋买卖合同纠纷的现状

　　我国人均土地资源量占有贫乏，国家为了防止浪费有限的土地资源，将农民个人居住用地严格限定在一定范围以内，以福利分配方式限量划拨，加之城乡二元化、人员少迁徙的现象长期客观存在，90年代前我国农村房屋交易基本是空白。随着社会主义市场经济确立与发展，城乡交流及一体化趋势凸现，相对优厚的劳动报酬及较为完善的社会保障吸引了越来越多的农民弃农进城务工、经商，就此落根城市的农民往往迫切需要处置其原有的农村房屋；而一些外来人员迁来本地谋生，常常需要购买相对经济的农村房屋居住生活；另外，部分城镇居民也向往农村里的田园生活或出于其他原因打算在农村买房，农村房屋买卖由此也交投两旺。

　　因我国农村土地的集体所有属性，农民建造农村住房所需土地(宅基地)须经所在村许可，而宅基地转让须经政府主管部门行政审批，且宅基地上房屋交易关系至今尚五位阶较高的规范性法律文件予以调整，多年来，农村房屋就这么自然发生着，没有直接法律规范和引导，这在一定程度上已成为房屋买卖领域中的隐患。在城市化进程较快的地区，当农村房屋买卖行为发生后，因房屋所在村落面临征地拆迁，故宅基地上所建房屋的所有人就可能取得较为优厚的补偿安置待遇，这时，部分房屋出卖方受利益驱使在卖房后有的甚至在卖房数年后，仍起诉到法院，对原房屋买卖协议予以反悔，从而主张买卖合同无效，要求收回房屋或得到原房价及拆迁补偿之差额部分。

　　近年来，法院受理的此类农村房屋买卖纠纷案件增幅较大。由于农村房屋买受方多不符合法定的用地条件，无法通过正常合法的渠道原始或继受取得宅基地使用权，购房后对房屋权利保有缺乏根据，而房屋是人最为重要的生活资料之一，保持稳定居所其重要性不言而喻，要求买受方返还已购得的房屋势必严重影响其正常的工作和生活。加之此类纠纷实质是对房屋所涉征地拆迁利益的争夺，法院内部对如何评价农村房屋买卖合同效力、房屋判归何方往往存在分歧：若判决合同有效，买受方可能也无法凭生效判决向当地主管部门申领宅基地使用权证，财产权利实现存在客观障碍；若判决合同无效，双方返还（这也是目前通常的处理方法）的后果可能招致大批已售房者（怀有逐利目的）闻风效仿，均要求收回房屋，而已稳定居住的买受方就可能出现无家可归之困境，导致矛盾激化，最终成为农村社会的一个重大的现实的不和谐因素。如何处理此类纠纷已经成为法院司法实践中亟待解决的问题，笔者尝试着进行初步探索，以期对该问题的解决有所裨益。

　　二、与宅基地使用权相关的法律依据及解读

　　对于任何房产来说，土地都是基础，是地上建筑物的本质组成部分，基于土地使用权和房屋所有权的依附关系，不动产的房、地权属在法律上无法割裂。房屋出卖人对房屋所有权或土地使用权中的一项权利的处分，必然会涉及到另一种权利的变动。农村房屋权利转移实现与否必然受制于宅基地使用权，因此农村房屋买卖合同的效力评价在缺乏直接法律依据的情形下，就很大程度上取决于宅基地使用权的相关立法规范。

　　我国土地管理法第六十二条规定：“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。农村村民建住宅，应当符合乡(镇)土地利用总体规划，并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地。农村村民住宅用地，经乡(镇)人民政府审核，由县级人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。”该条规定应是法院对建在集体所有宅基地上之房屋产生买卖纠纷后给予定性处理的最基本依据。

　　土地管理法对农民住宅用地的取得作出了上述较为明确的规定。在理解、适用上述条文时，应当把握以下几个方面的要点：1、农村宅基地使用权虽具有物权的属性，但这种权利在一定程度上还是与使用人的集体经济组织成员资格和福利联系在一起的，使用人通常可根据其村民身份享受居住用地福利，其使用权本质上并不具备出让土地可遵循的等价交换特性，因此不能作为交易对象完全自由地转让。2、国家立法限制农村宅基地的使用与转让，主要是对使用方式和使用人设置一定的准入条件，具备用地条件且合平村民身份的依法可取得宅基地使用权。同时，规定农民对宅基地上的建筑物作出处分后即丧失宅基地再次取得的可能，实则认同对房屋处分效果及于与之相关涉的土地这一规则。3、能否取得宅基地使用权，须由政府主管部门积极地行使公权力审查授予，这就决定了不仅宅基地使用人与受让人之间不能通过意思自治直接让渡土地使用权，而且即便是买卖双方通过对地上房屋所有权自由处分的方式实现了土地使用的实质移转，也无法令房屋受让方方依照“地随房走”的原则直接取得宅基地使用权。4、解读该条时，笔者认为可作出合理的引申，即土地管理法及其他相关法规、规章都没有禁止与限制已经拥有宅基地使用权的权利人抛弃宅基地使用权。宅基地使用权作为一种权利，权利人有权予以抛弃，只是抛弃宅基地使用权后，不得再申请新的宅基地使用权。

　　三、涉及宅基地使用权的农村房屋买卖合同效力评价

　　现实中农村房屋买卖情况已较为普遍，法院在农村房屋买卖合同定性问题上自然形成了两种代表性的意见。一种意见主张认定买卖合同有效，其根据土地管理法第六十二条第四款规定“农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准”，认为反推此规范即含许可买卖之意，同时结合合同法及其司法解释，由于现行法律和行政法规没有直接禁止农村房屋买卖行为，按“法不禁止即为自由”的私法理念，应判决确认合同的法律效力。另一种意见则认为应认定买卖合同无效，其理由是，我国宪法第十条第四款规定“任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让”。土地管理法第六十三条又规定“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外”。可见，转让虽已作为宅基地但根本属性并未变化的集体土地，不符合上述法律规定。另外，国务院办公厅1999年颁布的《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》第2条规定“农民的住宅不得向城市居民出售”，“有关部门不得为购买的住宅发放土地使用证和产权证”。该规定虽非行政法规，不能作为认定合同无效的依据，但它是对相关法律条文内容的具体化和明确化，有参照的价值。在结果上也可能鼓励通过房屋转让实现非法用地这一行为，也不利于行政规范管理，故法院应认定农村房屋买卖合同无效。

　　笔者认为，作为我国基本经济制度之一的现行农村集体土地制度对宅基地及其上建筑物的完全自由处分尚未开禁，现状情形与学术的合理性并不能促使法院在审判过程中突破现行法律制度的框架为相关合同定性。鉴于此类合同的定性问题不仅涉及到农村集体经济组织这一宅基地权利代表的利益(或者说是集体所代表的公共利益)，而且也受行政许可权之制约，而一般情况下，农村房屋都是私下交易，交易双方并未报请村里或主管部门许可，诉讼发生前有关管理部门可能并未介入，并对房屋买受人是否违法用地主动作出判断，这样的话，买受人在实体上是否符合宅基地用地条件，直接影响到其能否获准取得宅基地使用权，合同是否可以履行实现，进而关乎到合同效力之认定。例如，《江苏省土地管理条例》第35条第2款规定：“购买农村村民房屋的农户应当符合申请建房用地条件。”各地以地方立法或规章方式对宅基地用地条件作了相应规定，如《河北省农村宅基地管理办法》(河北省政府规章)第7条规定：“农村村民符合下列条件之一的，可以申请宅基地：(1)因子女结婚确需分户，缺少宅基地；(2)外来人口落户，成为本集体经济组织成员，没有宅基地的：(3)因发生或者防御自然灾害、实施村庄和集镇规划以及进行乡(镇)村公共设施和公益事业建设，需要搬迁的。”因此，法院在审理农村房屋买卖纠纷案件中，在判断买卖合同效力时对于买受方是否符合申请宅基地的用地条件首先应予确定，故而农村房屋买卖合同应属要式的(需通过行政许可)、效力待定的民事合同。

　　法院对用地条件是否要在诉讼中予以审查，涉及民事审判与行政许可之间的权力交叉重叠问题。对此，可有两种处理：第一种处理，法院对买受方是否具备用地条件进行实质性审查，如符合法定条件，即认为其申请用地应获得审批许可，合同可得履行实现，则直接认定合同有效，此后再进一步判决是否继续履行此合同，如不符合条件，直接认定合同无效；第二种处理，宅基地用地条件虽有法律、法规明文规定，但具体到买受方是否符合用地条件属于行政许可权之审查范围，行政职权之所及，不宜由民事审判代替，但若买受方在诉讼中仍未能获得用地许可，则可认定买卖合同无效。笔者认为，从民事审判谋求“两个效果”相统一的原则出发，以第二种处理为基础，兼顾第一种处理，较为妥当。具体做法是：1、法院经审查房屋买受方明显不符合法定用地条件的，行政许可所需之基础性申请条件根本不具备，可否定其合同效力，在法律适用上可以援引土地管理法第六十二条第三款，即未经“县级人民政府批准”，属违反法律强制性规定，据此迳行判决买卖合同无效。2、法院初步查明买受方符合或有可能符合法定用地条件的，则依据当事人申请或者法院职权查证方式，主动征询土地主管部门意见，如其明确表示可准予买受方用地，相当于达到行政部门预审查许可之效果，可判决合同有效；如其未作肯定表示或其不作明确表示的，可判定买卖合同未生效，同时在判决理由中说明可由买受方向土地部门申请用地。在案外，若买受人申请用地获准则买卖合同发生法律效力，不准则合同不发生效力。

　　四、对农村房屋买卖合同作无效处理的思考

　　合同无效，合同一方因该无效合同取得的财产应返还合同相对方，这是合同法第五十八条规定的关于无效合同处理的原则性做法。所以，法院在判决农村房屋买卖合同无效的同时，也判决了房屋和房款双向返还，这种做法是比较普遍的。但是，近几年的实践反映，法院在审理农村房屋买卖合同纠纷案件中机械地遵循这种处理方式也暴露出了以下的法理缺陷：1、已进行的房屋交易关系及移转的房屋财产权利随时可能为法律所否定。通常在出卖人起诉时，房屋多已实际交付，买受人也早已付清房款并人住多时，出卖人行使诉权导致法院认定合同无效同时判令买受人返还房屋，必然影响买受人的正常生产和生活，根本上不利于社会交易秩序的稳定。2、合同当事人意思自治可能遭遇司法权的不当干涉。买卖合同订立之初，买卖双方多数情况下只有房屋买卖的意思表示，多未能认识到将来在用地权利移转上存在法律障碍，农村集体经济组织及政府土地主管部门亦未对土地违法使用问题及时监管、纠处，法院通过司法裁判强行要求合同主体回复到交易前的状况，有违双方房屋买卖的初衷，不符合合同交易目的。3、一定程度上会“鼓励”出卖人利用强行性法规的调整，发起有违诚信的诉讼行为，而诚实信用原则作为市场经济规则在法律上的体现，其基本要求就是当事人须受善良、正直的内心状态指导来进行民事活动，来平衡当事人之间和当事人与社会间的利益关系。近年来房价大幅上涨，国家征用集体土地时，出卖人为得到不菲的拆迁补偿回报(也有少数情况是出卖人原为融资目的卖房，而现又有购买能力欲回购)挑起诉讼，而法院否定合同效力后判令返还房屋恰能实现其不良意愿，难以使诚信原则发挥裁判价值导向作用。4、返还房屋的处理方式给法院生效裁判的执行工作带来巨大的压力，而且执行过程中难以取得较好的社会效果。特别是本地区纠纷中，房屋买受方多处于相对弱势的经济地位(通常售房人已在城镇购置了房屋后转让原农村住房，而买受人是外迁来的或本地的无房户，或因原住房面积较小从而购房改善的)，当事人面对法院的裁判结果产生极强的抵制情绪，生效裁判要么无法执行而丧失公信力，要么勉强执行却育含不稳定因素，甚至引发暴力抗法事件。另一方面，返还房屋使得当事人再度面临司法造成的经济花费，这虽由个案当事人负担，但相对于整个社会仍是浪费财富。

　　那么，鉴于房屋出卖方背离诚实信用原则的恶意抗辩，法院能否通过对诚实信用这一民法基本原则的适用，从而改变原先对买卖合同作出的否定性评价，即承认合同效力以求限制该出卖方对房屋所有权之回复。这涉及到合同效力强行性规范与诚实信用原则适用之间的关系问题，进而言之，即是应不应当赋予诚实信用原则修正、变更具体法律规则这一功能的问题。结合本文论题，笔者认为：1、我国现行较为封闭的集体土地流转规范是否已经丧失其制度存在的价值合理性，是个非常复杂的问题，尚未形成比较统一的观点。司法者摒弃不用现行具体的规定，而从其各自理解的“公平正义观”出发，在个案处理时另觅法理，甚至另辟规则，其主客观基础条件在目前显然是不具备的。2、强行性法律法规之合法性价值判断应优先于兼有道德和法律基本原则之诚实信用价值评判，在合同效力的评判这个问题上，既然依据现行规定可确认合同违法无效，应尽量避免司法裁量权之行使牺牲法律的安全性，不宜以民法诚信原则再去肯定、维持合同之效力。3、若房屋出卖方利用现行规范对合同的否定评价达到其恶意反悔逐利的目的，可在合同无效的过错责任分配的裁量上及其无效处理方式的选择上，将诚实信用原则作为司法裁判的重要价值取向，以矫正合同效力现行评价规则的适用过程中可能带来的买受方道义失助和利益失衡问题。

　　诚实信用原则是一个内涵极为丰富的原则，不能仅从文义方面理解，还应联系它的立法目的理解。诚实信用原则的立法目的，在于反对一切非道德的、不正当的行为，维护商品经济和市民社会生活的正常秩序和安全。因此，从这个角度讲，完全可以把诚实信用原则表述为反不正当行为的原则，并将此原则在农村房屋买卖合同无效处理中充分运用，由此笔者认为，在房屋出卖人恶意要求返还已售房屋的情况下，法院可在确认房屋买卖合同无效的同时，根据案件的实际情况，以诚信原则为裁量导向，判决驳回原告(即出卖方)返还房屋的诉讼请求。

　　笔者认为，上述判决正当性除因其秉承诚实信用原则的价值追求外，结合土地管理法第六十二条的理解与适用，还有如下之理由：1、相对于农村集体经济组织(宅基地所有权代表)与政府土管部门而言，房屋出卖人作为原宅基地的合法使用人，其卖房行为隐含了放弃宅基地使用权的真实处分意思，且随着房屋交付，此弃权意思的表征行为已实际履行。法律既然允许宅基地使用权人可以将农村房屋合法有效地转让给符合法定用地条件的买受人，即认可了宅基地使用权人可以处分与断离宅基地权属与福利关系，由此推知弃权行为同样具有宅基地权属与福利的处分断离性质，亦应获允许。弃权是单方法律行为，无需经他人包括村集体与政府部门许可生效，一般也不得反悔与请求回复。既然宅基地失权，则地上房屋作价让与亦不得回转。2、房屋买受人在村集体与政府部门未予许可前不能取得宅基地使用权，系属违规占地，即买受人分别与村集体、政府部门之间形成无权用地民事关系和违规用地行政管理关系。显然，此法律关系中已经不包含房屋出卖方这一主体了，土地问题已非房屋出卖方得主张返还房屋所赖以秉持之法律依据。3、村集体与政府部门对房屋出卖人宅基地弃权行为及买受人违法用地行为可能有两种表示：一种是确认房屋出卖人弃权(产生的法律效力应为收回宅基地使用权)，接管对买受人违法用地的处理，此为合乎法理的处理方式，此种情形下，房屋出卖人已无权要求返还原房屋及相关宅基地；另一种是认可房屋出卖人仍继续享有宅基地使用权，在买受人同意进行买卖回转的情况下，承认出卖人可以取消弃权行为，收回宅基地，此种情形下，房屋出卖人非依买受人新的返房返款意思表示无法再取得原房屋及相关宅基地。

　　需要强调的是，法院在确认买卖合同无效的情况下判决驳回原告(即出卖方)返还房屋的诉讼请求，是基于房屋出卖人抛弃宅基地使用权、买受人实际居住该房屋而拒绝返还、村集体及政府部门对此未作明确处理的条件与现状下，只是对房屋出卖人返还房屋权利主张的相对否定。这种判决并不排除以后无效买卖履行回转，房屋出卖人复得宅基地使用权的可能性。另外，可以预见这种判决作出之后，村集体及政府部门将来可能采取如下措施：1、向房屋买受人收回宅基地(但应对地上房屋给予合理补偿)。2、为房屋买受人补办审批许可手续认同其取得宅基地使用权。3、征地拆迁按有关政策、规定给予房屋买受人相应补偿安置。4、对房屋买受人违法取得的宅基地纳入集体用地规划与调整范围(应由主管部门对买受人违法占地及其居住问题协调处理)。5、维持房屋交易后的土地使用现状不变。但这些措施都不会与法院上述判决形成法律上的冲突，也不会受到法院上述判决的妨碍。

　　随着城乡一体化进程加快，农村空闲宅基地和房屋会越来越多。据资料估计：今后20年全国每年有1200多万农村人口将转移到城镇地区。而以目前我国农村居民人均用地153平方米计算，每年将均有18.36万公顷的农村宅基地可能闲置不用，可以说，对宅基地及其房屋流转方面立法研究，已经成为国家迫切需要解决的问题了。当然，破易立难，万物使然!我国现行的农村宅基地制度确实一定程度上还带有计划经济时代资源分配的烙印，需要在争论中、实践中逐渐发展、完善。在新的相关立法出台前，法院可根据本地实际情况，参考相关政府部门的意见和建议，适时研究制定科学合理且操作性强的规范性文件，把握以下要旨指导司法实践：1、确保司法裁判与国家现行制度与政策相一致，避免曲解法律法规本意的解释出现，杜绝同案异判的情况出现。2、考虑判决结果的合法性与合理性的兼顾问题，衡平好保护个人权益与稳定社会秩序两者的关系。3、通过对典型案件公开审理和宣传报道，增强人们交易行为中的诚实信用意识和商业道德，防止或减少交易中故意毁约现象的出现。

作者单位：江苏省苏州市中级人民法院

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