【发布单位】最高人民法院
  【发布文号】法〔2011〕195号
  【发布日期】2011-05-27
  【生效日期】2011-05-27
  【失效日期】-----------
  【所属类别】政策参考
  【文件来源】人民法院报

最高人民法院关于依法制裁规避执行行为的若干意见

(法〔2011〕195号)

　　各省、自治区、直辖市高级人民法院，解放军军事法院，新疆维吾尔自治区高级人民法院生产建设兵团分院：

　　现将《关于依法制裁规避执行行为的若干意见》印发给你们，请认真贯彻执行。

　　                                          二○一一年五月二十七日

　　为了最大限度地实现生效法律文书确认的债权，提高执行效率，强化执行效果，维护司法权威，现就依法制裁规避执行行为提出以下意见：

　　一、强化财产报告和财产调查，多渠道查明被执行人财产

　　1.严格落实财产报告制度。对于被执行人未按执行通知履行法律文书确定义务的，执行法院应当要求被执行人限期如实报告财产，并告知拒绝报告或者虚假报告的法律后果。对于被执行人暂时无财产可供执行的，可以要求被执行人定期报告。

　　2.强化申请执行人提供财产线索的责任。各地法院可以根据案件的实际情况，要求申请执行人提供被执行人的财产状况或者财产线索，并告知不能提供的风险。各地法院也可根据本地的实际情况，探索尝试以调查令、委托调查函等方式赋予代理律师法律规定范围内的财产调查权。

　　3.加强人民法院依职权调查财产的力度。各地法院要充分发挥执行联动机制的作用，完善与金融、房地产管理、国土资源、车辆管理、工商管理等各有关单位的财产查控网络，细化协助配合措施，进一步拓宽财产调查渠道，简化财产调查手续，提高财产调查效率。

　　4.适当运用审计方法调查被执行人财产。被执行人未履行法律文书确定的义务，且有转移隐匿处分财产、投资开设分支机构、入股其他企业或者抽逃注册资金等情形的，执行法院可以根据申请执行人的申请委托中介机构对被执行人进行审计。审计费用由申请执行人垫付，被执行人确有转移隐匿处分财产等情形的，实际执行到位后由被执行人承担。

　　5.建立财产举报机制。执行法院可以依据申请执行人的悬赏执行申请，向社会发布举报被执行人财产线索的悬赏公告。举报人提供的财产线索经查证属实并实际执行到位的，可按申请执行人承诺的标准或者比例奖励举报人。奖励资金由申请执行人承担。

　　二、强化财产保全措施，加大对保全财产和担保财产的执行力度

　　6.加大对当事人的风险提示。各地法院在立案和审判阶段，要通过法律释明向当事人提示诉讼和执行风险，强化当事人的风险防范意识，引导债权人及时申请财产保全，有效防止债务人在执行程序开始前转移财产。

　　7.加大财产保全力度。各地法院要加强立案、审判和执行环节在财产保全方面的协调配合，加大依法进行财产保全的力度，强化审判与执行在财产保全方面的衔接，降低债务人或者被执行人隐匿、转移财产的风险。

　　8.对保全财产和担保财产及时采取执行措施。进入执行程序后，各地法院要加大对保全财产和担保财产的执行力度，对当事人、担保人或者第三人提出的异议要及时进行审查，审查期间应当依法对相应财产采取控制性措施，驳回异议后应当加大对相应财产的执行力度。

　　三、依法防止恶意诉讼，保障民事审判和执行活动有序进行

　　9.严格执行关于案外人异议之诉的管辖规定。在执行阶段，案外人对人民法院已经查封、扣押、冻结的财产提起异议之诉的，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条和《最高人民法院关于适用民事诉讼法执行程序若干问题的解释》第十八条的规定，由执行法院受理。

　　案外人违反上述管辖规定，向执行法院之外的其他法院起诉，其他法院已经受理尚未作出裁判的，应当中止审理或者撤销案件，并告知案外人向作出查封、扣押、冻结裁定的执行法院起诉。

　　10.加强对破产案件的监督。执行法院发现被执行人有虚假破产情形的，应当及时向受理破产案件的人民法院提出。申请执行人认为被执行人利用破产逃债的，可以向受理破产案件的人民法院或者其上级人民法院提出异议，受理异议的法院应当依法进行监督。

　　11.对于当事人恶意诉讼取得的生效裁判应当依法再审。案外人违反上述管辖规定，向执行法院之外的其他法院起诉，并取得生效裁判文书将已被执行法院查封、扣押、冻结的财产确权或者分割给案外人，或者第三人与被执行人虚构事实取得人民法院生效裁判文书申请参与分配，执行法院认为该生效裁判文书系恶意串通规避执行损害执行债权人利益的，可以向作出该裁判文书的人民法院或者其上级人民法院提出书面建议，有关法院应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》和有关司法解释的规定决定再审。

　　四、完善对被执行人享有债权的保全和执行措施，运用代位权、撤销权诉讼制裁规避执行行为

　　12.依法执行已经生效法律文书确认的被执行人的债权。对于被执行人已经生效法律文书确认的债权，执行法院可以书面通知被执行人在限期内向有管辖权的人民法院申请执行该生效法律文书。限期届满被执行人仍怠于申请执行的，执行法院可以依法强制执行该到期债权。

　　被执行人已经申请执行的，执行法院可以请求执行该债权的人民法院协助扣留相应的执行款物。

　　13.依法保全被执行人的未到期债权。对被执行人的未到期债权，执行法院可以依法冻结，待债权到期后参照到期债权予以执行。第三人仅以该债务未到期为由提出异议的，不影响对该债权的保全。

　　14.引导申请执行人依法诉讼。被执行人怠于行使债权对申请执行人造成损害的，执行法院可以告知申请执行人依照《中华人民共和国合同法》第七十三条的规定，向有管辖权的人民法院提起代位权诉讼。

　　被执行人放弃债权、无偿转让财产或者以明显不合理的低价转让财产，对申请执行人造成损害的，执行法院可以告知申请执行人依照《中华人民共和国合同法》第七十四条的规定向有管辖权的人民法院提起撤销权诉讼。

　　五、充分运用民事和刑事制裁手段，依法加强对规避执行行为的刑事处罚力度

　　15.对规避执行行为加大民事强制措施的适用。被执行人既不履行义务又拒绝报告财产或者进行虚假报告、拒绝交出或者提供虚假财务会计凭证、协助执行义务人拒不协助执行或者妨碍执行、到期债务第三人提出异议后又擅自向被执行人清偿等，给申请执行人造成损失的，应当依法对相关责任人予以罚款、拘留。

　　16.对构成犯罪的规避执行行为加大刑事制裁力度。被执行人隐匿财产、虚构债务或者以其他方法隐藏、转移、处分可供执行的财产，拒不交出或者隐匿、销毁、制作虚假财务会计凭证或资产负债表等相关资料，以虚假诉讼或者仲裁手段转移财产、虚构优先债权或者申请参与分配，中介机构提供虚假证明文件或者提供的文件有重大失实，被执行人、担保人、协助义务人有能力执行而拒不执行或者拒不协助执行等，损害申请执行人或其他债权人利益，依照刑法的规定构成犯罪的，应当依法追究行为人的刑事责任。

　　17.加强与公安、检察机关的沟通协调。各地法院应当加强与公安、检察机关的协调配合，建立快捷、便利、高效的协作机制，细化拒不执行判决裁定罪和妨害公务罪的适用条件。

　　18.充分调查取证。各地法院在执行案件过程中，在行为人存在拒不执行判决裁定或者妨害公务行为的情况下，应当注意收集证据。认为构成犯罪的，应当及时将案件及相关证据材料移送犯罪行为发生地的公安机关立案查处。

　　19.抓紧依法审理。对检察机关提起公诉的拒不执行判决裁定或者妨害公务案件，人民法院应当抓紧审理，依法审判，快速结案，加大判后宣传力度，充分发挥刑罚手段的威慑力。

　　六、依法采取多种措施，有效防范规避执行行为

　　20.依法变更追加被执行主体或者告知申请执行人另行起诉。有充分证据证明被执行人通过离婚析产、不依法清算、改制重组、关联交易、财产混同等方式恶意转移财产规避执行的，执行法院可以通过依法变更追加被执行人或者告知申请执行人通过诉讼程序追回被转移的财产。

　　21.建立健全征信体系。各地法院应当逐步建立健全与相关部门资源共享的信用平台，有条件的地方可以建立个人和企业信用信息数据库，将被执行人不履行债务的相关信息录入信用平台或者信息数据库，充分运用其形成的威慑力制裁规避执行行为。

　　22.加大宣传力度。各地法院应当充分运用新闻媒体曝光、公开执行等手段，将被执行人因规避执行被制裁或者处罚的典型案例在新闻媒体上予以公布，以维护法律权威，提升公众自觉履行义务的法律意识。

　　23.充分运用限制高消费手段。各地法院应当充分运用限制高消费手段，逐步构建与有关单位的协作平台，明确有关单位的监督责任，细化协作方式，完善协助程序。

　　24.加强与公安机关的协作查找被执行人。对于因逃避执行而长期下落不明或者变更经营场所的被执行人，各地法院应当积极与公安机关协调，加大查找被执行人的力度。

最高人民法院执行局负责人

就《关于依法制裁规避执行行为的若干意见》答记者问

问一：最高人民法院为什么要出台《关于依法制裁规避执行行为的若干意见》？

答：规避执行是目前人民法院执行工作遇到的难题之一。被执行人运用各种手段规避执行的情况日益严重，在某些地方已成为一种普遍现象，甚至有愈演愈烈之势。规避执行行为的存在，导致执行程序无法有序进行，执行工作难以正常开展，申请执行人的债权被延缓、缩水或根本无法实现。为了对规避执行行为采取有效的反制措施，遏制和扭转规避执行行为造成的恶劣影响和严重后果，最大限度地实现胜诉债权，维护法律尊严和司法权威，维护社会主义市场经济秩序，促进和完善社会信用体系建设，最高人民法院已于2011年在全国法院系统开展反规避专项活动，力争使本次活动成为今年人民法院整体工作的一个亮点。作为反规避专项活动的主要规范性文件，最高人民法院出台了《关于依法制裁规避执行行为的若干意见》（下称《意见》），希望能够指导全国法院有效制裁规避执行行为，引起全社会的广泛关注与重视，营造全社会支持人民法院治理规避执行行为的良好氛围。

问二：《意见》对反规避专项活动有何指导意义？

答：开展反规避专项活动，旨在通过制定规范性文件、落实相关司法解释、建立相关配套措施，以被执行人财产申报制度和财产调查制度的完善为着力点，以追查被执行人财产为手段，以严厉打击拒执罪犯罪活动为国家强制力后盾，力求最大限度地保护申请执行人的合法权益，改善执行环境，建立长效机制，增加规避执行行为的违法成本，在全社会形成自觉履行生效法律文书的良好氛围，推动执行工作长远健康发展。

《意见》作为反规避专项活动的主要规范性文件，从如何依法制裁规避执行行为的角度，对现行《民事诉讼法》及相关实体法和司法解释的规定进行梳理，结合实务中已经取得成功经验的做法，对下级法院反映强烈的突出问题对症提出解决方案，同时注重执行与审判的关系，力求协调二者在反规避执行中的不同作用，在人民法院内部形成反规避执行的合力。在人民法院与其他相关部门的外部关系上，注重发挥联动机制的作用，强调与相关部门的协作配合，引导各地法院逐步建立或完善相关机制，将被执行人规避执行的可能降到最低。《意见》的及时出台和发布，对于指导全国各级法院依法制裁规避执行行为具有重要的指导意义。

问三：人民法院如何查找被执行人的财产以及加大对被执行人财产的保全和执行措施？

答：被执行人难找和执行财产难寻是困扰人民法院执行工作的两个难点，被执行人往往利用这两方面设置障碍、规避执行。关于如何查找被执行人的财产，《意见》强化多渠道查明被执行人财产，即将被执行人报告、申请执行人提供线索和人民法院依职权调查三种方式相结合。同时，增加了执行实践中已取得成功经验的审计执行和悬赏举报作为补充。被执行人的财产报告义务是《民事诉讼法》第二百一十七条规定的内容，《意见》强调了执行法院要严格落实财产报告制度，同时明确了无财产可供执行的被执行人应定期报告的原则，避免被执行人以无财产可供执行为由不进行财产报告。申请执行人提供财产线索也是查找被执行人财产的渠道之一，对于迅速准确地查控被执行人财产、缓解人民法院案多人少的压力都有积极的作用，《意见》吸收了实践中取得成功经验的做法，各地法院可以探索尝试以财产调查令或委托调查函等赋予代理律师法律规定范围内的财产调查权。关于人民法院依职权进行财产调查问题，《意见》明确要求各地法院要充分发挥联动机制的作用，与各有关单位进一步完善查控网络，拓宽调查渠道，简化调查手续，提高调查效率。

关于审计执行和悬赏举报，是作为上述三种调查手段的补充，这两种方式对于制裁被执行人以转移隐匿财产等方式规避执行效果很好。对于这两种调查方法的启动，《意见》明确了根据申请执行人的申请启动的原则，但审计费用和举报奖励资金的承担原则不同。审计费用由申请执行人垫付、实际执行到位后由被执行人承担，是因为发生审计的前提是被执行人既不履行义务、又有转移隐匿处分财产的情形，造成被执行人名下无可供执行财产的假象，被执行人有明显过错；而悬赏举报奖励资金因其性质不同则规定由申请执行人承担。

被执行人规避执行往往是将可供执行财产转移或隐匿，造成无财产可供执行的假象，所以在纠纷发生后必须强调对债务人可供执行财产的保全，防止其在执行程序开始前转移财产。主要有三个方面的内容，即加大对当事人的风险提示、加大财产保全力度和强化对担保财产的执行措施，目的是强调人民法院在立案、审判和执行的各个环节都要强化当事人的风险防范意识，加大财产保全力度，注重协调配合，做好手续衔接，降低债务人或者被执行人转移隐匿财产的风险。进入执行程序后，执行法院要依法加大对保全财产和担保财产的执行力度。

被执行人享有的债权也属于其责任财产范围，可以依法执行或保全。《意见》规定了三种情况：一是对生效法律文书确认债权的执行，即执行法院可以书面通知被执行人在限期内向有管辖权的人民法院申请执行该生效法律文书，若限期届满被执行人仍怠于申请执行，则执行法院可以强制执行该到期债权。二是可以依法保全未到期债权，但必须待该债权到期后才能参照到期债权予以执行。三是必须进行诉讼的情形，即根据《合同法》七十三、七十四条的规定，应当提起代位权诉讼、撤销权诉讼的，执行法院可以告知申请执行人依法起诉。

问四：人民法院如何防范以恶意诉讼手段规避执行的行为？

答：恶意诉讼是目前执行实践中存在的规避执行行为之一，虽然所占比例不大，但性质恶劣、后果严重、影响极坏，其损害的不仅是申请执行人的合法权益，更是审判和执行的公正和有序，如果不对恶意诉讼问题依法进行制裁，将对司法权威造成极大的危害。《意见》从三个方面进行了规定：

一是强调要严格执行案外人异议之诉的管辖问题。《民事诉讼法》修改后，赋予案外人就执行标的主张实体权利时可提起异议之诉的权利，最高人民法院《关于适用民事诉讼法执行程序若干问题的解释》第十八条明确规定，案外人异议之诉由执行法院管辖。但是，在执行实践中，屡屡出现被执行人与案外人恶意串通，在执行法院之外的其他法院就执行标的提起确权诉讼，且多是通过调解结案，达到通过生效裁判文书将执行标的确权给案外人、损害申请执行人利益的目的。《意见》从人民法院查封标的物入手，重申了法律和司法解释的规定，同时明确了其他法院已经受理尚未作出裁判的，应当中止审理或撤销案件，并告知案外人向执行法院起诉。一方面力争在案外人权益和申请执行人权益的保护之间达到平衡，另一方面也能引导债权人积极申请财产保全，有效防止恶意诉讼规避执行的行为。

二是加强对破产案件的监督。由于目前我国尚未建立强制破产制度，故《意见》从现行法律规定出发，对于被执行人通过虚假破产逃避执行的，执行法院或申请执行人均可以向受理破产案件的人民法院提出，申请执行人还可以向其上级法院提出申诉，有关法院应当依法进行监督。

三是明确对恶意诉讼取得的生效裁判应当再审。通过恶意诉讼规避执行的情形一般有两种，一是被执行人与案外人恶意串通，将执行标的确权或分割给案外人；二是被执行人与第三人恶意串通、虚构事实，取得生效裁判文书后由第三人申请参与分配，导致申请执行人的合法债权被稀释、缩水或者根本无法执行。对此，《意见》明确规定，执行法院可以向作出该裁判文书的人民法院或其上级法院提出书面建议，有关法院应当依法决定再审。

问五：如何加强对规避执行行为的处罚力度？

答：规避执行现象的存在是多方面原因造成的，法律责任追究的力度不够也是原因之一。现行法律和有关立法、司法解释既规定了民事制裁措施，又规定了刑事处罚措施。如《民事诉讼法》第二百一十七条，规定了对拒绝报告或虚假报告的被执行人或其法定代理人、有关单位的主要负责人或直接责任人可以罚款、拘留；《全国人大常委会关于刑法第三百一十三条的解释》、《最高人民法院关于审理拒不执行判决、裁定案件具体应用法律若干问题的解释》等规定，对于被执行人、担保人、协助执行人或者其他人存在隐藏转移变卖毁损可供执行财产、拒不协助执行或者抗拒执行等情形的，可以依法追究刑事责任。但是，执行实践中，有的法院认为民事处罚手段的力度不够、效果不好而不愿适用；同时，某些规避执行的手段较为隐蔽，证据难以收集，且追究程序复杂，导致刑事处罚措施的适用难度较大，没有发挥其应有的威慑作用。对此，《意见》首先强调要加大民事强制措施的适用，其次明确了对构成犯罪的规避执行行为要加大刑事制裁力度，最后强调了人民法院与公安、检察机关的沟通和协调，要探索建立快捷、便利、高效的协作配合机制，细化拒执罪和妨害公务罪的适用条件。同时，人民法院还要注意加强证据的收集，为公安和检察机关查处做好前期的证据收集工作。对于检察机关提起公诉的拒不执行和妨害公务案件，人民法院要抓紧审理，快速结案，加大判后宣传力度，充分发挥刑罚手段对规避执行行为的制裁力度。

问六：制裁规避行为为何要强调人民法院与各协作单位的协调配合？

答：规避执行现象的存在是多因一果，要杜绝规避执行行为、削弱其不利影响，光靠人民法院一家是不行的，必须多措并举、综合治理。一方面要在人民法院内部，充分运用各种方法防范和制裁规避执行行为，另一方面在外部要依靠执行联动机制和执行威慑机制的建立，加强与各协作单位的沟通配合，努力营造全社会支持人民法院执行工作、有效预防和抵制规避执行现象的良好氛围。

各地法院要更加注重征信体系的建立，充分利用威慑机制防范规避执行行为的发生。很多地方法院已经与当地有关部门签署了相关文件或会议纪要，形成了资源共享的信息平台，督促被执行人自觉履行法律义务，提升了社会公众的法律意识，收到了良好的法律效果和社会效果。

最高人民法院已经出台了关于限制被执行人高消费的司法解释，但有的地方在实践中未能很好地运用，效果不明显。各地法院要积极研究和探索如何运用限制高消费手段，如何加强与有关单位的协调配合，充分运用限制高消费手段制裁规避执行行为。

规避执行现象的存在是各种社会矛盾在司法领域中的集中体现之一，解决规避执行问题是长期而艰巨的任务，不能一蹴而就。《意见》的内容还不够完善，但其是开放性的，鼓励各地法院在实践中不断探索和创新。